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健全市場化多元化生态保護補償機制的政策着力點

發布日期:2019/07/02 點擊量:1745

發表時間:2019-06-28 來源:中國環境報 作者:靳樂山 丘水林

近年來,重點領域、重要區域生态保護補償力度不斷加大,補償範圍逐步擴大,初步建立起多元化生态保護補償機制。然而,在實踐中還存在生态産品和生态服務質量效率不高、規模不足和發展不平衡,資金來源渠道單一,以及市場主體參與度不高等問題。

國家發展和改革委員會等九部門今年年初聯合印發了《建立市場化、多元化生态保護補償機制行動計劃》,進一步明确了推進市場化、多元化生态保護補償機制建設的總體要求、重點任務和配套措施。當前,準确把握市場化、多元化生态保護補償機制建設的政策着力點,對于建立符合我國國情的生态保護補償制度體系、推進生态環境領域國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

加快推進自然資源資産産權制度改革

自然資源資産産權制度是我國生态文明體制改革的重要内容,也是推進市場化、多元化生态保護補償機制建設的基礎性制度。目前,現行法律體系原則規定全民所有的自然資源資産産權由國務院代表國家行使,但并未明确具體的代理或托管部門,造成部分自然資源全民所有權虛置。

自然資源資産産權制度缺位,不僅難以精确生态保護補償對象,還會嚴重制約碳排放權、排污權、水權等生态産品産權的初始分配制度,自然資源資産有償使用制度和自然資源收益分配制度的深入推進。因此,要以自然資源統一确權登記為基礎,以完善自然資源資産産權體系為核心,以加強自然資源資産産權保護為重點,統籌推進自然資源資産産權制度改革。分類推進水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗以及探明儲量的礦等資源,按照不動産資源等各類自然資源資産的權屬、界址、位置、面積、用途等産權要素,明晰全民所有和集體所有之間的邊界,全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界,以及不同集體所有者的邊界,并在自然資源登記簿記載。根據産權分離思想,推行自然資源資産所有權、經營權、承包權等權利分置運行機制,适度擴大各類自然資源資産産權權能,明晰産權主體在自然資源資産占有、使用、收益、處分等方面的權責利,強化自然資源資産産權行使監管。

推動單一要素補償、分類補償向綜合性補償轉變

當前,我國生态保護補償偏重于單一要素補償和分類補償。理論上,這兩種補償由于生态環境利益相關者明确、補償目标相對單一等特點而易于實施,但不同環境要素、不同領域之間的生态保護補償政策未能充分發揮政策聚焦合力,缺乏整體性和綜合性。

綜合性生态保護補償是以生态系統整體性為原則,以區域生态環境質量的整體提升和經濟可持續發展為目标,統籌整合不同類型、不同領域的生态保護資金,調節區域生态環境利益關系的制度安排,是對現行單一要素補償、分類補償的提升和完善。近年來,我國已經相繼實施了自然保護區建設等重點生态區域補償,國家公園體制試點等工作也正在積極探索中,但還應在縱向與橫向、政府與市場、環境要素與生态區域結合方面着力,推進市場化、多元化生态保護補償機制建設。

要在頂層設計層面逐步完善生态保護補償制度的政策法規和實施細則,加快出台生态保護補償條例。各省要加大不同類型、不同領域的生态保護資金整合力度,以縣為實施的基本單元,賦予其統籌安排項目和資金的自主權,并以生态指标考核為導向,激勵實施縣保護生态環境的積極性。根據省情實際,以實現區域生态環境質量的整體提升為最終目标,構建多層次、寬領域、廣覆蓋的綜合性生态保護補償考核指标體系。既要包括區域森林覆蓋率、空氣質量、水質水量等生态質量指數,也要包括生活污水處理、垃圾處理等人居環境質量的評價,還要包括工業增加值能耗、農田任務完成情況等區域發展績效的評估。同時,探索采用先預撥後清算的辦法,加大對實施縣綜合性生态保護補償的正向激勵力度。

構建多層次生态保護補償市場體系

一般認為,生态産品的生産和消費過程具有公共物品屬性,私人部門通過市場方式提供生态産品會因社會邊際成本收益與私人邊際成本收益相背離而使市場失靈。事實上,公共物品并不等同于公共所有的資源。清潔的水源、無污染的土壤等公共池塘資源物品或俱樂部物品,在達到一定的消費人數和範圍後,就會出現邊際成本為正的情況。同時,自然資源資産産權制度、價值評估技術和法律規則等剛性約束條件的日益完善,為市場化、多元化生态保護補償提供了可能。推進生态保護補償市場化,需要協同推進生态産品市場交易與生态保護補償,構建多層次的生态保護補償市場體系。

具體而言,要加快研究制定碳排放權交易管理暫行條例,完善重點企業能耗數據第三方核查,适時擴大行業覆蓋範圍,将生态、社會效益顯著的林業碳彙項目優先納入全國市場,逐步推進區域碳交易試點向全國市場過渡。建立健全生态保護區、跨流域、跨區域排污權交易制度,探索排污權抵押貸款、租賃等融資方式,在有條件的地方建立省内分行業排污強度區域排名制度,排名靠後地區對排名靠前地區進行合理補償。合理界定和分配水權,明确權屬人、用途和水資源使用量等,鼓勵引導開展水權交易,分地區推進以個人用水量或城市用水總量指标為交易标的,探索合同節水量水權交易、城市供水管網内水權交易、水權回購等水權交易方式。進一步轉變政府角色定位,更好發揮政府在生态保護補償市場中的引導和調控作用。一方面,要綜合考慮市場競争、成本效益、質量安全、區域發展等因素,确定綠色采購指導性目錄和需求标準,通過合同外包、特許經營等方式,引導符合資質要求的社會力量參與綠色采購供給。另一方面,要鼓勵有條件的生态受益地區與生态保護地區、流域下遊地區和流域上遊地區根據财力情況、實際需求及操作成本等,協商選擇資金補助、對口協作等補償方式,開展橫向生态保護補償,建立持續性綠色利益分享機制。

培育高質量現代化生态産業體系

在我國工業化、城鎮化的快速推進過程中,傳統以過度耗費資源和破壞環境為代價的粗放型經濟增長方式,不僅造成水土流失、草場退化、土地荒漠化、資源枯竭、生物多樣性減少等生态惡化和環境污染問題,還嚴重制約着經濟社會的可持續發展。全國生态環境保護大會提出,加快建立健全以産業生态化和生态産業化為主體的生态經濟體系。産業生态化和生态産業化如車之兩輪、鳥之兩翼,二者不可偏廢。作為加快構建生态經濟體系的重要内容,培育高質量現代化生态産業體系,就是要遵循生态産業化的發展理念,以供給側結構性改革為主線,把生态優勢轉化為發展優勢。

要優化财政轉移支付中生态保護補償預算安排結構,向生态功能重要、生态資源富集的貧困地區傾斜。因地制宜、分類施策,把資金補償、産業扶持、精準幫扶、技術援助、人才支持、農戶專業教育、就業培訓等政策、實物、技術及智力補償方式結合起來,形成發展生态産業的合力。要統一構建以綠色産品評價标準子體系為牽引、以綠色産品的産業支撐标準子體系為輔助的綠色産品标準體系,将當前分頭設立的環保、節能、節水、循環、低碳、再生、有機等産品認證逐步向綠色産品認證過渡,運用大數據技術建立健全綠色産品指标量化評估機制,從而發揮綠色标識促進生态産品價值實現的作用。引導生态保護者和投資者通過參與碳彙造林、流域綜合治理、自然保護區建設、國家公園管理、生态保護區管護等生态系統保護和修複活動獲得價值補償。發掘區域生态文化特色,将物質産品、文化産品和生态産品“捆綁式”經營,發展生态康養、森林人家、休閑觀光園區、景觀遊憩等“農業+文化+生态”新業态,推動綠色發展與脫貧攻堅有機結合。

完善生态保護補償可持續融資機制

近幾年,我國生态保護補償資金中,中央和地方财政資金投入占了很大比例,而社會資金及其他資金投入占比較少。随着生态系統保護和修複工程的規模日益擴大,如果僅僅依靠政府有限的财政資金投入,不僅會降低生态保護補償資金的使用效率,還會影響生态保護項目的可持續性。因此,迫切需要發揮金融的“造血功能”,推動形成生态保護可持續融資市場化與多元化新格局。

綠色金融是現代金融體系的重要内容。但是,由于以生态産品生産、生态系統保護和修複工程和生态保護區管護服務為标的的各類生态保護項目,具有投入資金較大、回報周期較長、環境風險較高、收益率較低等特征,金融機構參與意願不強,社會資本顯得尤為謹慎。這就要求通過政策支持、技術幫扶等措施,引導銀行業金融機構降低準入門檻,簡化審批程序,創新綠色信貸産品,擴大信貸規模。

要鼓勵各類金融機構根據不同生态保護項目的風險等級等要素,研究以特定生态保護項目為标的的綠色證券、綠色國債等多元化、差異化的綠色金融産品序列,研究設立綠色股票指數、綠色企業股權融資和發展相關投資産品,探索排污權、碳排放權、水權、碳彙和購買服務協議抵押等擔保貸款業務。借鑒國際經驗,鼓勵有條件的生态保護區創設土地銀行、森林銀行等專業化生态銀行。鼓勵保險機構聯合金融機構、非金融機構和公益組織,創新開發環境污染責任保險、森林保險等綠色生态相關險種,逐步在環境高風險領域建立強制責任保險制度。在堅決遏制隐性債務增量的基礎上,鼓勵有條件的生态保護地區政府通過保障合法權益、加強政策扶持等配套措施,運用政府和社會資本合作(PPP)模式,吸引符合資質條件的社會資本參與重大生态系統保護和修複工程等生态産業項目的建設、運營和管理。